В основном, текст, который автор предлагает вниманию читателя, был написан в середине 2015 года. С тех пор он не сильно устарел, а если время внесло коррективы, то автор курсивом в скобках дает свои комментарии. Кроме этого длинный текст разбит на несколько частей — дабы не утомлять уважаемого читателя.
Часть1
У населения растет популярность дискуссий на тему урбанистики. Обычно это про парки, тротуары, велодорожки и общественные места. Конечно про пробки и парковки — куда без них! Но иногда дискуссия выходит за рамки обыденности на более серьезный уровень с обсуждением глобальных аспектов развития города — его экономики, структуры, качества среды, удобства и livability. Вот тут-то в разговоре не избежать апелляции к такому очевидному вроде бы термину как генеральный план. Однако с генпланом все не так просто, как кажется на первый взгляд.
Пора бы разобраться, что же это такое, и с чем его едят? Когда стоит пользоваться этим понятием, а когда лучше о нем забыть.
Необходимость разобраться в этом документе/процессе/явлении имеет и более практический смысл — сейчас многие города начинают запускать корректуру (такой термина достался нам из XX века) своих генеральных планов, разработанных в первом десятилетии века и уже не слишком актуальных.
Всего 15 лет назад не было Градостроительного кодекса — нашего главного градостроительного закона, во многих генпланах не было ни современных технологий дистанционного зондирования, ни геоинформационных систем (ГИС), ни пространственного анализа. Даже Автокада не было у некоторых градостроителей, и генпланы рисовали в CorelDraw и даже вручную. Да и времена тогда были не те, что нынче — бюджеты росли, темпы экономического развития доходили чуть не до 10% в год, инвестор-девелопер не знал, куда девать деньги, а население безмолвствовало и слыхом не слыхивало о публичных слушаниях и комфортной среде.
Времена изменились. Все кроме руководства страны знают, что у нас кризис. Стараниями безвременно почившего Минрегиона страна покрыта ровным слоем градостроительной документации.
Пора уже задуматься — для чего все это было нарисовано, и как заставить документацию работать.
Самым знаковым генеральным планом прошлого года (2014-го), пожалуй, стал генплан Красноярска — и по сумме затрат, и по вниманию со стороны власти. Сам генплан и всю сопутствовавшую ему работу можно было увидеть на фестивале Зодчество, состоявшемся в декабре 2014 года. Делается очередная корректура генплана Ростова-на-Дону (сделан, утвержден весной 2016 г., вызвал массу вопросов в Ростовском профессиональном сообществе), разыгран на конкурсе генплан Калининграда (разработан весной 2016 г., проходит публичные слушания, много вопросов в прессе). Прошел конкурс по Ижевску (генплан еще даже не вынесен на публичные слушания, хотя в целом сделан в 2015-м году), Екатеринбург обновляет свой генеральный план, созданный аж в 2003 году (обновили и утвердили в конце 2015-го года как "промежуточный" генплан "ближнего прицела"), вносятся изменения в генеральный план Санкт-Петербурга. В фоновом режиме идет не всегда понятная, но каждый раз новая информация про генеральный план Москвы. Думаю, на подходе еще несколько генпланов городов-миллионников, которые стартуют в 2015-2016 годах (Самара разыграла конкурс, но компания-победитель неожиданно отказалась от контракта).
На генеральный план сейчас выделяются разные суммы. От нескольких миллионов за полумиллионный город (генплан Ижевска — около 5 миллионов рублей), до нескольких десятков за город покрупнее (Красноярск — около 60 миллионов) И уж совсем неизмеримые сотни миллионов тратятся на генеральное планирование столицы.
Между тем, несколько миллионов российских рублей — это цена одного участка ИЖС в 10-12 соток где-нибудь недалеко от городского центра!!! Документ для целого города, который определит его развитие на пути к светлому будущему (или хотя бы поднимет стоимость отдельных его частей в разы, или настолько же уронит стоимость других частей), делается по цене одного земельного участка, занятого ветхой деревянной избушкой!
В чем подвох?
После обязательного в наше трудное время лирического отступления на тему "дайте денег урбанисту" — куда ж без этого, — перейдем к комплексному анализу градостроительного ландшафта, где у нас имеется ряд субъектов, как то Заказчик в лице его величества муниципалитета ("город" в просторечии), смотрящий за Заказчиком (субъект РФ)[1], население, градостроители и, конечно же, алчные девелоперы.
А уж потом препарируем сам генеральный план.
Чего города ждут от нового генерального плана
Заказчиком генерального плана определен орган местного самоуправления. Правда в связи с новациями законодательства полномочия по разработке градостроительной документации кое-где уже перешли к субъекту РФ и возможно, генпланы на малые (и возможно, не очень малые) города будут теперь заказываться областными властями. Но центры областей, другие крупные города уверен (летом 2015-го года автор был уже не так уверен, а весной 2016-го можно констатировать обратное: полномочий лишены такие крупные города как Екатеринбург и Ижевск, например), оставят эти полномочия себе и будут — по мере необходимости — заказывать новые генеральные планы или корректировку предыдущих.
В чем же мотивация города и конкретно мэра (сити-менеджера) заказать новую работу и отдать из сжимающегося бюджета несколько миллионов — а то и десятков, так нужных сегодня на разные социальные цели российских рублей?
Самая частая мотивация: надо откорректировать, чтобы привести документ к современному виду. А то чертежи, нарисованные 10 лет назад, отличаются от действительности так кардинально, что стыдно людям показывать. При этом не совсем понятно, что имеется в виду — привести к сегодняшнему состоянию чертеж современного использования города? Или привести к сегодняшнему пониманию чертеж его планируемого развития? Скорее всего, это поначалу непонятно и самому мэру. Но что непонятно, объяснят в ходе работы заезжие урбанисты — за то им и деньги платят.
Один главный архитектор разжевал мне подробно: надо учесть все изменения, которые произошли, учесть интересы отдельных девелоперов в застройке или реконструкции определенных "пятен" (земельных участков — прим. ред.). Я спросил — зачем же они выносят на конкурс такую примитивную в общем-то задачу? Делали бы самостоятельно потихоньку…
Был ответ — мы сами не можем. Нам же надо еще и вежливо отказать нескольким девелоперам, и лучше, это когда делают люди со стороны: ну как же — московские градостроители сочли нецелесообразным и необоснованным развитие данного участка (а соседнего — вполне целесообразным). Иными словами, мотивация — зафиксировать на бумаге сложившиеся договоренности. Генплан — хороший способ, вроде и документ публичный, а замаскировать можно все, что угодно.
Вот еще и другая мотивация — генплан старый и неправильный по определению, так как был сделан много лет назад под какого-то прошлого мэра — надо поменять бы под себя… Очевидно, что пришедший на смену сегодняшнему мэру или губернатору точно так же будет подгонять новый генплан под какие-то свои идеи и проекты.
Оформить экстенсивное расширение города? Чудесно воплотившаяся мечта Москвы с завтрашнего утра стать больше в 1,5-2 раза — это мечта любого города РФ: поглотить, подчинить пригороды (имеется в виду присоединение так называемой Новой Москвы — прим. ред.). Заставить слушаться! А для этого их надо присоединить, получив попутно несколько сотен, а то и тысяч гектаров гринфилда (земель, свободных от застройки — прим. ред.), которыми по ошибке раньше распоряжался глава деревни, а не уважаемый мэр региональной столицы. Кажется, что "уточнение границы города" можно обосновать в генеральном плане. Но это только кажется. Жизнь всегда сложнее. Мало кому удается повторить трюк, который удался Москве, особенно, если этот трюк противоречит законодательству.
Встречаются еще мэры-идеалисты, верящие поначалу, что хороший генплан может решить проблемы города. Идеализм куда-то уходит, когда выясняется, сколько должен стоить действительно хороший генеральный план.
В конце концов, отсутствие приличного генплана в эпоху тотального урбанизма — это моветон.
Что ждет от генерального плана губернатор
Казалось бы, при чем здесь губернатор? У губернатора есть большой регион, которому положено иметь свой документ — Схему территориального планирования. А с недавнего времени положено иметь и еще один документ — стратегию развития…
Но волею нашего сложного бюджетного законодательства за разработку генерального плана любого города почти всегда платит субъект РФ. Через субвенции, через целевые программы, но не из бюджета муниципального образования идут эти деньги. А доплачивает за генплан — разные девелоперы, которые обосновались на территории региона. Причем доплачивают и не губернатору вовсе.
Несправедливо! Вот и решили губернаторы, раз мы девочку танцуем, то резонно будет и музыку заказать. И кому, как не губернатору виднее чаяния и боли среднестатистической "бабы Мани" с самой отдаленной окраины.
Далее приведу цитату одного вице-губернатора, получившего возможность с 2015-го года отобрать полномочия по разработке градостроительной документации у местной власти:
Мы в генпланах закладываем не только видение на перспективу до 2035 г., — продолжает заместитель губернатора. — Если документы будут набором красивых картинок, значит, они никогда не реализуются. В жизни все будет как-то иначе. Поэтому документы территориального планирования принимаются при наличии трех приложений. Первое — Правил застройки земель, где расписано функциональное зонирование каждого участка. Для Правил землепользования и застройки в большинстве случаев будут принимать достаточно общие планы: [на схемах с масштабами — прим. ред.] либо 1:1000 либо 1:2000. Большая детализация — 1:500 — это фактически проектирование.
Второе приложение — визуализация того, какие изменения принесет генплан, с высотами, фасадами и т.д. То, что в Европе называют "мастер-план". Идея проста: при обсуждении очередного проекта на градсовете чиновники смогут сверить его с тем, что предусмотрено и прорисовано в генплане. Третье и самое важное — план реализации. Без него документ приниматься не будет, "сказок было достаточно". В нем будут сроки строительства, финансирование, ответственные и проч.
Как говорится, "ноу коммент". Загляните в Градостроительные кодекс, найдите 10 отличий.
Что подразумевают люди, говоря о генеральном плане?
Обывателя вводит в заблуждение понятие "генеральный" — кажется, что генплан это такой всеобъемлющий документ, дающий ответы на все вопросы о городе. Этакие скрижали, истина в последней инстанции. А утверждение генерального плана с таинством согласования (дополненного таинством публичных слушаний) — сакральный процесс, который требует четкого соблюдения процедуры, дабы не навести порчу на откровение, положенное на бумагу выдающимся Урбанистом.
Генпланы начала XXI века и вправду напоминают сказку. Там нарисованы мосты и дороги, школы и стадионы, много детских садов и парков. Все вредные предприятия выведены из города (в никуда) а новые рабочие места — исключительно инновационные. Стоянки — подземные, исторические усадьбы — отреставрированы и везде — водоснабжение с централизованной канализацией. Лепота!
Человеку свойственно верить в сказку. И не свойственно задумываться, по каким же физическим законам работает волшебная палочка. А когда палочка не срабатывает — это же не она виновата, а тот, кто ею машет. Генеральный-то план — хороший, но его постоянно нарушают коварные чиновники! Что тут возразишь? Конечно же, чиновники коварные, а еще алчные и продажные. Но раз уж генплан утвержден — это откровение, на которое надо ссылаться в любых подходящих и неподходящих случаях.
Сомнения начали возникать с началом невиданного ранее процесса публичных слушаний. Люди-то раньше живого урбаниста где могли увидеть? А тут сидит на трибуне главный архитектор проекта, сидят эколог с транспортником и даже секретные инженеры по водоснабжению и канализации. Да где сидят — по правую руку от мэра! Значит они заодно с чиновниками!
Градостроители сами своими руками разрушили веру населения в чудо градопланирования. Оказалось это труд, а за каждой линией стоят сомнения и сложные обоснования. Оказалось, что и Градкодекс можно прочитать самостоятельно без толмача, а за ним и СанПиН, и СНиП (теперь, конечно это СП и РНГП) можно изучить и вынести собственное критическое суждение о генеральном плане. Несмотря на то, что он нарисован так, что даже авторы в нем не всегда могут разобраться.
Люди сильно поменялись за последние лет пять в своем отношении к генпланам. Очень многому научились. Надеюсь, будут учиться и дальше. И будут меняться: квалифицированных пользователей генплана будет становиться все больше. И от критики всего и вся люди, наконец, переходят к конструктивному диалогу, что происходит порой неожиданно для власти.
Но как же хочется верить в чудо! Что вот этот нарисованный на схемах "город солнца" — тот самый родной "Задрючинск"! Что вот закрою глаза, проснусь, выйду на улицу — а там уже воплотился Основной чертеж со всеми его парками, школами, мостами и объездными дорогами.
Но чудес не бывает.
Что думают о генплане те, кто на самом деле строит города
Интересно, что они особо не беспокоятся на эту тему. Девелоперу ведь что главное: главное — чтобы появились правила игры, чтобы они соблюдались и чтобы не менялись.
В каком виде будут эти правила — в виде очереди к мэру на прием, с копилкой, стоящей у высоких двустворчатых дверей с названием "фонд развития города"; в виде клятвы кровью на пергаменте, под которой подпишутся все "субъекты градостроительной деятельности"; да пусть хоть в виде Правил застройки и землепользования, как того требует Градостроительный кодекс — не важно. Были бы правила игры, определяющие, куда идти и кому нести. Не поймите превратно, я вовсе не имею в виду взятки. Ведь даже самые "правильные правила" должны говорить о том, что "занести", прежде всего, надо Урбанисту, а потом и Архитектору, которые совместно спроектируют вашу мечту.
Генплан таким правилом не был, не является и не собирается им быть. Поэтому вспоминать о генплане можно лишь в том случае, если заезжий урбанист нарисовал на вашем собственном земельном участке зеленую зону. А у вас в планах там — высокоплотная комфортная и доступная жилая застройка переменной этажности. Тогда — в суд, который с большой вероятностью генплан отменит. В остальных случаях разговоры о генплане можно оставить городским активистам.
Серьезным людям не до генплана.
Что думают о генплане те, кто их разрабатывает
Тут самый широкий спектр мнений.
Есть представители старой школы, кто склоняется к мнению населения о всеобъемлющем документе-откровении. В отличие от населения они же знают наперечет, и не первый десяток лет, тех просветленных, кому в голову приходят эти откровения. Они же знают, что традиция просветления прервалась 25 лет назад (на бытовом уровне это звучит так: "советское градостроительство опережало все градостроительные школы и было самым передовым в мире". Ключевое слово здесь — БЫЛО).
На другом полюсе находятся прогрессивные молодые люди, "обезображенные" если и не заграничным профессиональным образованием, то работой с какой-нибудь голландской или немецкой проектной конторой. Подобный опыт заразил их разными модными теориями типа партисипаторного планирования, квартальной застройки, примата пешеходных улиц, велосипедов и общественного транспорта и прочими либерастическими идеями. О генпланах эти люди имеют глубоко теоретическое представление, почерпнутое из книг советских и зарубежных классиков. Генпланы они не проектируют, потому, как это скучно. Хотя в целом они — неплохие архитекторы и претенденты на гуру в урбанистике (которых — гуру — нам действительно не хватает сегодня).
Между ними — проектировщики-практики, которых интересует, прежде всего, справедливое распределение инвестиций. Инвестор может быть частным, может быть федеральным или региональным (муниципальных я что-то давно не видел) — важно, что средства выделяются на разработку генплана хорошие, их надо отработать, нарисовать все, что душе инвестирующего угодно. И неважно, как это будет называться — генеральный план, пространственная концепция, проект планировки с элементами архитектурно-пространственного решения. Важен принцип: утром картинки — вечером деньги, вечером картинки — утром деньги. Кто все это потом построит, как это будет жить, и что думают об этом проекте окружающие, проектировщика-практика не интересует. В среде таких проектировщиков, заказчиком сразу после умения рисовать, ценится умение согласовывать (скорее даже в обратном порядке). По этому принципу сделано очень-очень много проектов, и в них всегда очень-очень красивые картинки.
Иногда эти проектировщики от щедрот издают/переводят умные книги, проводят образовательные программы и в целом их деятельность кажется более полезной для профессии, чем двух ранее озвученных групп.
Но только кажется.
Более многочисленная категория, суетящаяся между традициями и новаторством и с завистью глядящая на практиков, представлена набором юристов, землемеров, девелоперов, дизайнеров, экологов, технарей-программистов, которые расплодились с 2005-го года, когда родился наш Градостроительный кодекс, объявивший генеральный план обязательным атрибутом любого, даже безнадежно умирающего заброшенного поселения, и освободивший деятельность по его разработке от всяких образовательных и квалификационных обременений. Эти ничего лишнего не думают, они дословно читают Градкодекс — там все написано. И они более правы, чем все остальные.
Читайте Кодекс.
Продолжение следует.
Вторую часть материала можно прочитать по ссылке.
Сноски:
1. Начиная с 2015 года, вследствие изменений в законодательство о местном самоуправлении, началась массовая передача полномочий по градостроительной деятельности с уровня муниципалитета на региональный уровень. "Смотрящие" за процессами в областях и республиках решили поиграть мускулами и под разными предлогами ограничивают самостоятельность в принятии решений по развитию как малых городов, так и региональных столиц. Наверное, для полноценного анализа время еще не наступило, но, окинув происходящие разборки "город-область", первым взглядом можно заметить, что ни к чему хорошему это пока не приводит.